ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ

Эффективность и результативность законотворческой деятельности как на федеральном, так и региональном уровне во многом обусловлены важнейшей и стартовой стадией законодательной процесса - законодательной инициативы, субъекты и порядок реализации которой предопределяют своевременность, согласованность и качество законодательного массива.
Законодательная инициатива - это конституционное правомочие уполномоченных субъектов по внесению законопроектов в парламент. В федеральном законодательном процессе, по сути, она сведена к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта, в региональном - к внесению законопроекта в парламент субъекта РФ.
Согласно ст. 104 федеральной Конституции право законодательной инициативы принадлежит главе государства, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ , законодательным органам субъектов России. По вопросам ведения Конституционного Суда России, Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России это право принадлежит и этим органам.
--------------------------------
В ряде зарубежных стран правительство является основным источником законодательной инициативы, внося от 90 до 100% инициатив с "коэффициентом выхода" 85 - 90%. В России доля законодательных инициатив Правительства составляет около 23% с коэффициентом около 30% соответственно. См.: Гребенников В.В. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики // Государство и право. 1998. N 9. С. 94 - 95; Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 7. С. 21 - 23.

Тем самым Конституция РФ разграничивает субъектов права законодательной инициативы на две группы. В первую входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу составляют субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.
Действующая Конституция 1993 г. не внесла революционных изменений в реализацию права законодательной инициативы, правда несколько заузила круг субъектов законодательной инициативы по сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Из круга субъектов этого права выведены теперь комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор России, общероссийские общественные организации. Что касается последних, то, действительно, с учетом активности политических партий в парламенте разумным будет наделить общероссийские объединения правом представлять законопроекты в профильные комитеты Государственной Думы, что в некоторой мере расширит диапазон участия общественных формирований в законодательном процессе. Возможно, есть смысл и подумать о включении в законодательный процесс объединений профессиональных юристов Общественной палаты . Также к числу субъектов законодательной инициативы логично было бы отнести Генерального прокурора РФ и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, которые способны вносить конструктивные законодательные предложения в сфере обеспечения законности и прав человека.
--------------------------------
См.: Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 8 - 15.

Законопроекты по действующей Конституции вносятся в Государственную Думу, в то время как за рубежом законопроекты могут вноситься в обе палаты парламента (США, Франция, Италия). Между тем в дореволюционной России в соответствии с Основными Законами 1906 г. законодательные инициативы могли поступать как в Государственный совет, так и в Государственную думу. Непоследовательностью отличался законодательный процесс в Верховном Совете РСФСР. Теперь же стадии законодательного процесса отличаются последовательностью и центром законодательной инициативы является Государственная Дума.
Процедура законодательной инициативы является строго формализованной, с урегулированным нормами конституционного права этапом законодательного процесса. Поэтому фаза, связанная с подготовкой проекта закона, предшествующая этапу законодательной инициативы, остается за рамками законодательного процесса, но входит в категорию правотворческого процесса. Эта фаза подготовки закона, как правило, не регулируется правовыми актами.
Однако в литературе предлагается в качестве начальной стадии законодательной процедуры включение в законотворческий процесс идеи законопроекта, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых или изменения действующих правовых норм. Действительно, такой подход позволит повысить качество вносимых законодательных инициатив, рассмотрение которых занимает весьма много времени парламентариев, тем самым оптимизирует и упорядочит законодательный процесс . Однако такой этап минимально формально регламентирован и фактически предшествует внесению законодательной инициативы. Следовательно, важно определить, кем, в каком порядке, в какой форме будет рассмотрена идея законопроекта, как следует оформить решение о принципиальном ее одобрении или отсечении.
--------------------------------
См.: Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 10 - 13.

Можно считать исключительной для российского законодательства ситуацию, связанную с проектом, выдвинутым в порядке народной инициативы, т.е. законопроектом, подготовленным гражданами. В отличие от ряда зарубежных стран юридически такая возможность для граждан России не закреплена. Однако это не означает, что граждане не могут этого делать на практике, исходя из их конституционного права на участие в управлении делами государства и права на обращение в государственные органы. Никто не лишен права на обращение в парламент, в том числе и с законодательными предложениями. В данном случае вопрос о допустимости такой законодательной инициативы парламент будет решать самостоятельно. Хотя, вероятно, инициаторам будет предложено внести такой законопроект через народных представителей, т.е. депутатов. Формально отказ правомерен, но если вдуматься, можно прийти и к положительному варианту решения, так как Конституция РФ и не запрещает такой вид обращения в российский парламент. А все, что не запрещено законом человеку, дозволено. Потому актуальны предложения ученых о праве народной правотворческой инициативы, которая действует на местном уровне и внедрена в ряде субъектов РФ .
--------------------------------
См.: Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 9 - 10.

Необходимо также вспомнить о влиянии лоббирования на законодательный процесс на стадии, связанной с осуществлением законодательной инициативы. Результативность лоббирования групповых интересов представителей бизнеса, организаций, объединений и отдельных граждан зависит как от первоначальных методов воздействия на органы государственной власти (в том числе и в виде законодательных предложений), так и от возможностей проследить и отрегулировать возникающие противодействия вплоть до момента принятия окончательного решения. Зачастую лоббисты представляют готовые законопроекты с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения законопроекта по ступеням законодательного процесса.
Интересно и то, что отстаиванием общественных интересов озабочены сами граждане. Больше всего общественных вопросов поднимают пенсионеры. Велика доля обращений в парламент по проблемам социальной сферы, обеспечения конституционных прав, общественного порядка и управления .
--------------------------------
См.: Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998. С. 124.

Процедура реализации права законодательной инициативы в Государственной Думе выглядит следующим образом.
Субъект права законодательной инициативы вносит в Аппарат Государственной Думы законопроект, где осуществляется его регистрация. Регистрацию осуществляет Управление документационного обеспечения, и именно с этого момента начинается реализация данной стадии. Именно с момента регистрации в указанном подразделении палаты берет начало эта стадия, что еще не означает ее прохождения. Все, что предшествует этому, укладывается в рамки законотворческого, но не законодательного процесса. Если законопроект непосредственно внесен в профильный комитет, комиссию на рассмотрение, это не означает внесение законодательной инициативы. Требуется обязательная регистрация законопроекта в Аппарате и представление его Председателю палаты.
Затем законопроект направляется в Совет Государственной Думы. В случае если законопроект затрагивает финансовые обязательства или вводит или отменяет налоги, предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Совет Государственной Думы направляет законопроект в Правительство РФ, которое в течение 30 дней готовит по нему заключение (ст. 104 Конституции РФ). Соглашаясь с тем, что отрицательное заключение не должно блокировать законодательную процедуру, трудно согласиться с позиций ученых, допускающих возможным продолжение законодательного процесса без заключения Правительства РФ .
--------------------------------
См.: Лебедев В.А., Анциферова О.В. Законодательное обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М., 2005. С. 118.

При внесении законопроектов, требующих финансовых расходов (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), федеральное Правительство становится участником процесса реализации законодательной инициативы в силу прямого указания Конституции РФ. Поэтому при отсутствии такого заключения Правительства РФ в указанных случаях такая инициатива не может рассматриваться как законодательная. Причем также определил Конституционный Суд РФ, что отрицательное заключение Правительства РФ не блокирует законодательную инициативу и не препятствует внесению законопроекта в Государственную Думу . Другой вопрос, до какой стадии дойдет такой законопроект и какова его качественная составляющая.
--------------------------------
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. "О проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства РФ" // Российская газета. 2006. 6 дек.

При внесении законопроекта коллегиальным органом представляется решение данного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.
Согласно ст. 107 и 108 Регламента Государственной Думы спикер палаты направляет зарегистрированный законопроект в профильный комитет, который определяет его соответствие требованиям Конституции и Регламента.
Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующие решения:
- назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет);
- включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо очередную сессию;
- направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, и федеральные органы государственной власти (Президенту, СФ, членам СФ, высшим судам по вопросам их ведения) для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
В случае если, по мнению комитета, законопроект не соответствует предъявляемым требованиям, Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта инициатору и такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу, что и подтвердил Конституционный Суд РФ .
--------------------------------
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. "О проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства РФ" // Российская газета. 2006. 6 дек.

Если говорить о региональной законодательной инициативе в федеральном парламенте, то здесь возникает проблема не только активности инициирования, но и качества представляемых законопроектов. Субъекты Российской Федерации, безусловно, нуждаются в правовой и организационной помощи федерального парламента в этом направлении. В сложившейся ситуации регионы, как правило, не выходят на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования, отсутствует целостный характер законопроектов, в основном инициируются поправки в законы, изредка предлагаются цельные законопроекты . В итоге лишь около 2% законопроектов субъектов РФ проходят все стадии законодательного процесса, а 98% по различным причинам выбывают из законотворческого процесса на разных стадиях .
--------------------------------
Из 259 законопроектов, внесенных региональными парламентами с 2000 по 2002 г., только 21 является проектом закона. Активно проявляют себя такие регионы, как Красноярский и Краснодарский края, Республика Адыгея, Астраханская и Свердловская области и др. См.: Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 261 - 262.
См.: Бошно С.В. Формы участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 263 - 270; Шувалов И.И. Правительство РФ в законотворческом процессе. М., 2004. С. 108.

Поэтому целесообразным представляется планирование законопроектной деятельности региональным парламентом не только в отношении проектов региональных законов, но и в отношении числа и содержания проектов федеральных законов, подлежащих внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Поэтому правильной следует считать практику тех субъектов Российской Федерации, которые планируют подобные законодательные инициативы, своевременно приступают к работе над ними, что, несомненно, повысит и качество законопроектов, и упорядочит законодательную процедуру.
Организованное и регулярное взаимодействие федеральных и региональных законодателей не только повышает эффективность законодательного процесса, но и позволяет совместно федеральным и региональным органам решать социально-экономические, политико-правовые и иные задачи. Однако следует согласиться с тем, что непосредственное участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе оправдывает себя лишь в том случае, если их конструктивные предложения учитываются. Потому логично возложить на Комитет по делам Федерации и региональной политике или Правовое управление Государственной Думы координацию анализа и учета поступающих в комитеты заключений, что позволит реально учитывать позицию регионов в рассматриваемых вопросах .
--------------------------------
См.: Окулич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2004. С. 92.

Таким образом, остаются открытыми в конституционной доктрине и практике проблемы расширения круга субъектов права законодательной инициативы, ее реализации как в федеральном, так и в региональном законодательном процессе, где необходим более системный и унифицированный подход. Требует совершенствования и более четкой регламентации организация взаимодействия федерального и региональных законодателей, что поспособствует как оптимизации законотворческого процесса в России, так и повышению качества и консолидации российского законодательства.

{button_sps} [skazali]{lang_thanks}:
{thanks} [/skazali]