ОПЛАТА ТРУДА ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ

Одной из новелл Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) явилась норма, устанавливающая максимальное в процентном отношении число депутатов представительного органа местного самоуправления, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. В соответствии с ч. 5 ст. 40 указанного Закона на постоянной (оплачиваемой) основе могут работать не более 10% депутатов представительного органа муниципального образования. В последнее время данная норма вызывает все больше вопросов как в специальной литературе, так и в правоприменительной практике.
Так, например, некоторые авторы полагают, что само по себе закрепление данного запрета препятствует формированию адекватного профессионально подготовленного состава представительных органов местного самоуправления. "На общественных началах сложно добиться хороших результатов в управлении местным хозяйством. Дееспособная муниципальная власть требует и соответствующих затрат" .
--------------------------------
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2005.

Можно отметить и определенные сложности, связанные с интерпретацией данной нормы в правоприменительной практике. Так, целый ряд решений судебных органов различного уровня касался признания не соответствующими действующему законодательству тех положений уставов муниципальных образований, которые закрепляли предельное количество депутатов представительного органа, исполняющих свои полномочия на постоянной основе. В качестве примера можно привести решение Лысогорского районного суда Саратовской области по заявлению прокурора района.
Прокуратурой Лысогорского района Саратовской области в ходе проверки соответствия действующему законодательству Устава Лысогорского муниципального района было выявлено нарушение абз. 3 п. 5 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ. Представительным органом Лысогорского муниципального района является Собрание Лысогорского муниципального района, численность которого - 15 депутатов. Вместе с тем ч. 3 ст. 21 Устава Лысогорского муниципального района предусматривала возможность работы на постоянной основе двух депутатов Собрания Лысогорского муниципального района, что превышает 10 процентов от общего количества депутатов.
Прокурор Лысогорского района обратился в суд с заявлением о признании ч. 3 ст. 21 Устава не действующей. Решением Лысогорского районного суда заявление прокурора района удовлетворено, судебной коллегией по гражданским делам Саратовского областного суда решение Лысогорского районного суда оставлено без изменения.
Можно привести целый ряд подобных примеров из судебной практики различных субъектов Российской Федерации. Кроме того, аналогичные вопросы были предметом рассмотрения и Верховного Суда РФ .
--------------------------------
См., например: Определение Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 1-Г06-30 // СПС "КонсультантПлюс".

Действительно, если общее число депутатов представительного органа местного самоуправления составляет 15 человек, то 10 процентов от этой цифры составит 1,5. Попытки на местном уровне "округлить" это число до двух депутатов суды обоснованно признают неправомерными, поскольку Закон употребляет выражение "не более" 10%.
Здесь можно обратить внимание еще на один вопрос. Определение количества депутатов, которые могут работать на постоянной основе, опираясь на указанное процентное исчисление, чаще всего приводит к появлению некруглых цифр: 1,5; 1,8; 2,3 и т.п. Округлять их большую сторону, как уже отмечалось выше, нельзя. А вот можно ли принимать на работу в представительный орган депутата на 0,5 ставки, 0,3 ставки и т.д.? Представляется, что институт неполного рабочего времени, предусмотренный трудовым законодательством, в данном случае не может использоваться. Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает лишь два варианта исполнения полномочий депутата: на постоянной или непостоянной основе. Очевидно, что работа на 0,5 ставки не может в полной мере относиться ни к одному из них. Кроме того, на наш взгляд, об этом косвенно свидетельствует положение ч. 7 ст. 40, согласно которому осуществляющий свои полномочия на постоянной основе депутат не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Нужно сказать, что обоснованность законодательного закрепления указанного 10-процентного предела вообще вызывает многочисленные вопросы как у теоретиков, так и у практиков, в том числе и в силу своей неопределенности. Так, например, в Государственную Думу Саратовской областной Думой внесен проект федерального закона, направленный на решение отмеченной выше проблемы . В нем, в частности, предлагается вместо использования процентного закрепления максимальной численности освобожденных депутатов указывать ее в конкретных цифрах, дифференцированных в зависимости от общего числа депутатов:
--------------------------------
См.: проект Федерального закона N 413435-4 "О внесении изменения в статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

1 человек - при численности депутатов представительного органа 10 человек и менее;
2 человека - при численности от 11 до 20 человек;
3 человека - при численности от 21 до 30 человек;
4 человека - при численности от 31 до 40 человек;
не более 10 процентов от установленной численности представительного органа муниципального образования - при численности депутатов представительного органа более 41 человека.
Несмотря на то что подобный подход представляется более логичным по сравнению с действующими положениями ст. 40 Закона, хотелось бы отметить сложность в определении критериев закрепления того или иного числа депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. В связи с этим появляются и другие предложения по совершенствованию указанной нормы.
Так, например, в законопроекте, представленном в Государственную Думу депутатами В.Н. Басыгысовым, В.В. Гальченко, А.С. Ивановым, Р.И. Кармазиной, Г.К. Леонтьевым, А.А. Орголайненом и В.И. Шпортом , предлагается дифференцировать указанные пределы в зависимости от численности населения муниципального образования:
--------------------------------
См.: проект Федерального закона N 257139-4 "О внесении изменения в статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

- не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования - при численности населения до 10 тысяч человек;
- не более 15 процентов - при численности населения от 10 до 100 тысяч человек;
- не более 20 процентов - при численности населения свыше 100 тысяч человек.
Принципиально данная идея выглядит достаточно интересной, однако только при условии определенных ее корректировок. Дело в том, что связь между численностью населения муниципального образования и объемом работы его представительного органа далеко не однозначна. В большинстве случаев на представительный орган более крупного муниципального образования действительно ложится больший объем работы, чем на представительный орган мелкого, однако по различным причинам организационного, правового, социального, экономического и т.п. характера ситуация может быть и обратной.
По нашему мнению, предельная численность депутатов представительного органа местного самоуправления, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, скорее, должна быть обусловлена характером их функциональных обязанностей. То есть в идеале денежное вознаграждение за исполнение своих обязанностей должны получать только те депутаты, которые, помимо исполнения собственно представительских функций, реализуют и иные полномочия, связанные с работой представительного органа (например, возглавляют различные постоянно действующие комиссии в составе представительного органа).
Сложность здесь заключается в том, что действующим законодательством не предусматривается четкого разграничения функциональных обязанностей депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной или непостоянной основе.
Особую трудность представляет данный вопрос в ситуации, когда глава муниципального образования является одновременно и депутатом представительного органа местного самоуправления. Дело в том, что уставом муниципального образования может быть предусмотрено, что глава муниципального образования (избранный как непосредственно населением, так и депутатами представительного органа муниципального образования) может входить в состав представительного органа и возглавлять его. Подпадает ли в таком случае глава муниципального образования под указанное ограничение по оплате? Представляется, что доводы могут быть приведены в пользу обоих вариантов.
Невключение главы муниципального образования в число подпадающих под ограничение депутатов может быть обосновано тем, что лицо, являющееся главой муниципального образования, фактически занимает две (а в некоторых случаях и три, об этом речь еще пойдет ниже) муниципальные должности - главы представительного органа и главы муниципального образования. Должность главы муниципального образования в рассматриваемом случае является как бы дополнительной по отношению к его депутатской деятельности, поэтому денежное вознаграждение может быть установлено именно за исполнение обязанностей по ней (в то время как исполнение обязанностей депутата для него остается неоплачиваемым). Здесь можно привести следующую аналогию: депутат представительного органа муниципального образования, работающий на неосвобожденной основе, вполне может одновременно заниматься иной оплачиваемой трудовой деятельностью: быть директором школы, врачом в больнице, инженером на предприятии - ограничение этого его права не только противоречило бы конституционному принципу свободы труда (ст. 37 Конституции РФ), но и делало бы невозможным во многих случаях формирование депутатского корпуса на местном уровне. Обратим внимание, что указанный депутат вполне может совмещать свою депутатскую деятельность с работой на муниципальном предприятии или в учреждении и, таким образом, получать вознаграждение за счет средств местного бюджета. Аналогично и глава муниципального образования, являясь депутатом, не получает вознаграждение за свою деятельность, однако он вполне может одновременно работать главой муниципального образования и получать за это зарплату.
Вместе с тем анализ не только буквы, но и содержания рассматриваемого ограничения показывает, что сделанный выше вывод по меньшей мере неоднозначен. Смысл установления лимита в 10% оплачиваемых депутатских должностей заключается в ограничении чрезмерного расходования средств местного бюджета на управленческий аппарат. Однако, если допустить, что депутат, работающий на освобожденной основе, может получать денежное вознаграждение за исполнение обязанностей по другой выборной муниципальной должности, смысл его может быть полностью выхолощен. В самом деле, в таком случае ничто не мешает депутатам представительного органа муниципального образования принять решение об оплате работы, например, заместителя главы, секретаря, председателя контрольно-счетной комиссии, председателя бюджетной комиссии представительного органа и т.п., не включая эти должности в установленный законом 10-процентный лимит.
Здесь следует также указать, что законодательство и сложившаяся правоприменительная практика допускают исполнение обязанностей главы муниципального образования как на возмездной, так и на безвозмездной основе. В этом его отличие от главы местной администрации, который всегда получает денежное вознаграждение за свою деятельность. Хотя в законе об этом напрямую не сказано, указанный вывод, на наш взгляд, напрямую из него вытекает, в частности из положений ч. 9 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ. В соответствии с этой частью глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Вполне очевидно, что такой запрет может быть установлен только в отношении лица, осуществляющего деятельность на профессиональной оплачиваемой основе. В этом смысле показательно, что в отношении главы муниципального образования данный запрет отсутствует.
В соответствии с действующим Федеральным законом N 131-ФЗ глава местной администрации может занимать свою должность:
1) будучи назначенным по контракту по итогам конкурса;
2) будучи избранным в качестве главы муниципального образования непосредственно населением;
3) будучи избранным в качестве главы муниципального образования депутатами представительного органа.
В первом из указанных случаев глава местной администрации имеет статус муниципального служащего и в качестве такового получает денежное вознаграждение за исполнение обязанностей по должности. А вот во втором и в третьем случаях на главу местной администрации статус муниципального служащего не распространятся (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Естественно, при этом глава местной администрации должен получать заработную плату, однако в таком случае также остается открытым вопрос, будет ли он включен в рассматриваемый лимит по оплате труда. Как нам представляется - нет, и вот почему. Согласно ч. 7 ст. 40 Закона осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Соответственно, депутат, исполняющий свои обязанности на постоянной основе, не может замещать должность главы местной администрации. Глава местной администрации также не вправе выполнять иные оплачиваемые виды деятельности, в том числе осуществлять обязанности депутата на постоянной основе.
Наконец, в рамках рассматриваемой проблематики хотелось бы затронуть еще один аспект. Устанавливая предельные нормативы численности депутатов представительных органов, работающих на постоянной основе, государство тем самым фактически осуществляет определенный контроль за финансовой деятельностью муниципальных образований. В указанном виде этот контроль вполне укладывается в рамки полномочий, установленных ст. 5 и 6 Федерального закона N 131-ФЗ. Другим аспектом данного контроля является установление предельных нормативов оплаты труда муниципальных служащих, предусмотренное ч. 3 ст. 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Однако обратим внимание на то, что установление таких предельных нормативов допускается только для тех муниципальных образований, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Почему же в таком случае норматив предельной численности депутатов представительного органа, работающих на постоянной основе, преследующий в конечном счете те же цели, установлен для всех без исключения муниципальных образований, в том числе и для муниципальных образований - доноров? Применительно к самостоятельным с финансовой точки зрения муниципальным образованиям указанный лимит, на наш взгляд, выглядит неоправданным ограничением их самостоятельности, гарантированной Конституцией Российской Федерации.
Таким образом, законодательные нормы об ограничении предельного числа депутатов представительного органа муниципального образования, на наш взгляд, нуждаются в корректировке.
Во-первых, установление предельной численности депутатов представительного органа муниципального образования, работающих на постоянной основе, должно быть предусмотрено только для тех муниципальных образований, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности. Такое изменение не только в большей степени будет соответствовать принципу самостоятельности местного самоуправления, но и послужит стимулом для более эффективной работы депутатов представительных органов дотационных муниципальных образований.
Во-вторых, установление предельной численности депутатов представительных органов муниципальных образований, работающих на постоянной основе, должно в большей степени быть обусловлено характером их функциональных обязанностей. Вполне возможно, например, установить не собственно лимит оплачиваемых должностей, а перечень должностей в представительном органе, исполнение обязанностей по которым является оплачиваемым (глава представительного органа, секретарь представительного органа, председатель постоянной комиссии и т.д.), и установить их предельное количество, дифференцировав его в зависимости от вида муниципального образования и от численности его населения. Безусловно, предлагаемое решение также грешит определенными недостатками и является не более чем паллиативом, однако по сравнению с существующими нормами оно в большей степени соответствует соблюдению принципа справедливости при оплате труда и позволяет преодолеть существующую правовую неопределенность в этой сфере.

{button_sps} [skazali]{lang_thanks}:
{thanks} [/skazali]