К ВОПРОСУ О МЕСТЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

Определение наиболее приемлемой модели координации деятельности государственных и муниципальных исполнительных органов в Российской Федерации является в настоящее время одной из актуальнейших проблем. Указанная проблема долгое время находилась за границами научного исследования.
Известно, что единство публичной власти выражается в единстве системы публичных органов власти, установлении общих принципов ее организации на всех уровнях - федеральном, региональном и местном. В связи с этим многие исследователи, такие, как А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов, предлагают выделить исполнительную власть в отдельный институт исполнительной власти в системе публичных институтов .
--------------------------------
См.: Исполнительная власть в РФ. М., 1996. С. 17 - 18; Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 1998. С. 18.

Исходя из вышеизложенного, приступая к рассмотрению вопроса о месте исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством, в первую очередь следует определиться с их публично-правовой природой. Решение поставленного вопроса позволит, по нашему мнению, обозначить оптимальные схемы организации и подчиненности исполнительных органов муниципального уровня.
Следует напомнить, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в РФ представляет собой форму осуществления народом своей власти, которая в соответствии со ст. 12 Конституции РФ отделена от системы органов государственной власти.
В связи этим в теории права и муниципального права есть несколько подходов к публично-правовой природе муниципальных органов:
1) первый подход сформулирован в трудах ряда ученых , а также в актах правоприменительных органов , в соответствии с которым муниципальные органы представляют собой специфические по своей публично-правовой природе органы населения территориальных единиц, а не государства, что при этом не свидетельствует об их невластной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной;
--------------------------------
Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000. С. 375; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 96; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт. М., 1998. С. 49.
См.: Постановления Конституционного Суда России от 24 января 1997 г. N 1-П и от 15 января 1998 г. N 3-П.

2) в соответствии со вторым подходом не существует принципиальных различий в публично-правовой природе органов местного самоуправления и органов государства, так как:
а) указанные органы являются субъектами властных отношений, через которые народ РФ осуществляет свою власть;
б) органы наделены правом издания общеобязательных правовых актов;
в) грань между вопросами государственного и местного значения носит весьма условный характер;
г) разграничение вопросов государственного и местного значения полностью зависит от усмотрения органов государственной власти;
д) самостоятельная реализация вопросов местного значения для многих муниципальных образований нереальна в силу ограниченности их организационных и финансовых возможностей .
--------------------------------
См.: Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 12. С. 15; Чеботарев Г.Н. Публично-правовая природа местного самоуправления. В кн.: Муниципальное право России. М., 2005. С. 22.

Как отмечает В.А. Сивицкий, ст. 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления и тем самым органов исполнительной власти местного самоуправления в систему органов государственной власти возникла по тонким политико-психологическим соображениям, чтобы дать понять, что местное самоуправление - это нечто такое, во что государству не следует вмешиваться. Хотя все прекрасно понимали, что это государственная власть .
--------------------------------
См.: Сивицкий В.А. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления. Материалы Круглого стола // Государство и право. 2004. N 3. С. 46.

Рассматривая место муниципальных исполнительных органов в системе управления государством, необходимо учитывать опыт моделей организации функционирования местных органов исполнительной власти, которые в настоящее время существуют в мире.
Очень часто местные исполнительные органы выполняют определенные функции государственной администрации. Это, в частности, характерно для Германии, Японии, Франции и ряда других государств (преимущественно с континентальной моделью местного управления).
Однако при этом исполнительный орган занимает как бы двойственное положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного самоуправления, с другой - как низовое звено исполнительной власти, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализация на соответствующей территории общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача различных разовых разрешений и т.д.). В таком двойном качестве выступают, в частности, мэры во Франции, Италии, Японии, ландраты в уездах германских земель.
Кроме того, заслуживающей внимания является деятельность французского мэра. В качестве представителя коммуны он подготавливает, созывает и ведет заседание муниципального совета, устанавливает их повестку дня, готовит проекты решений, председательствует на заседаниях комитетов муниципального совета, претворяет в жизнь решения последнего, является главным распорядителем муниципальных расходов, заключает различные сделки, выступает в суде от имени коммуны и т.д. В качестве представителя государственной администрации мэр ведет работу с актами гражданского состояния, в случае совершения правонарушения принимает меры, позволяющие выявить виновных, осуществляет их преследование, обнародует законы и иные нормативные акты, следит за их исполнением, обеспечивает проведение выборов, переписей населения, по запросу государственных административных органов предоставляет различные сведения .
--------------------------------
См.: Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996. С. 12 - 13.

Анализируя зарубежный опыт функционирования исполнительных органов муниципального уровня в системе управления государством, следует обратить внимание на то, что законодательная практика зарубежных государств показывает, что при всем многообразии систем управления на муниципальном уровне местные органы исполнительной власти в большинстве случаев не отделяются так жестко от органов государственной власти, как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
Применительно к месту исполнительных органов муниципального уровня в Российской Федерации следует также учитывать двойственность их правовой природы. Как известно, в одних случаях они решают вопросы местного значения, в других, при наделении государственными полномочиями, они решают вопросы государственного значения.
По данному вопросу интересно мнение П.П. Глушенко, В.В. Пылина, которые отмечают, что "определение сферы деятельности органов местного самоуправления, отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти, установление возможности перехода государственных дел в ведение местного самоуправления, а также закрепление особых условий временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления изменяет функциональную характеристику соотношения государственной власти и местного самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих отношений" .
--------------------------------
Глушенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. СПб.: Питер, 2004. С. 51 - 52.

Также следует обратить внимание на высказывание В.В. Пылина, который отмечает, что "в России выполнение местными сообществами и их органами не только собственных интересов местного значения, но и определенного объема государственных полномочий исторически было всегда. Причем в мире, в том числе и в России, с развитием урбанизации и индустриализации местные сообщества становились в большей степени зависимыми от общенациональных и государственных интересов. Возрастал объем государственных дел, выполняемых на местах, доля коммунальных дел в настоящее время во многих государствах имеет тенденцию к сокращению. К тому же невозможно дать точное разграничение местных дел и дел государственных" .
--------------------------------
Пылин В.В. Соотношение государственной и муниципальной власти // Государство и право. 2004. N 3. С. 12.

В связи с этим вопрос о месте муниципальных исполнительных органов в системе управления государством вызывал и вызывает большие споры . Вероятно, дискуссии по данному вопросу ведутся и будут вестись бесконечно, и, естественно, в настоящее время имеются противоположные мнения по данной проблеме. Например, ряд ученых, таких, как Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, А.И. Шеститко, высказывают мнение, что необходимо на местном уровне создать органы исполнительной власти, подчинив их исполнительным органам субъектов Федерации, и решать вопросы местного значения через созданные муниципальные исполнительные органы путем предоставления "государственной услуги" муниципальным образованиям .
--------------------------------
См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ (Круглый стол в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. N 5. С. 37; Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Муниципальное право и местное самоуправление. 2006. N 10. С. 44 - 52.
См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 25; Шеститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. N 7. С. 23; Тихомиров Ю.А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты // Материалы VI Международной конференции "Модернизация экономики и выращивание институтов". М.: ВШЭ, 2005.

О сложности определения места муниципальных исполнительных органов в системе управления государством свидетельствует и многочисленная судебная практика. Так, Конституционным Судом РФ рассматривались вопросы о предельном сроке сохранения полномочий назначенных глав местных администраций , о статусе глав администраций в субъектах Российской Федерации , о досрочном прекращении полномочий глав местных администраций . Верховный Суд Российской Федерации также рассматривал вопросы назначения глав администраций в субъектах Российской Федерации , выборов глав администраций в субъектах Российской Федерации , определения структуры местного самоуправления и муниципальных исполнительных органов .
--------------------------------
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. N 13-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 3.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 5.
См.: Определение Верховного Суда РФ по делу N 22-Г00-7 от 31 августа 2000 г.
См.: Определение Верховного Суда РФ по делу N 20-Г01-6 от 21 мая 2001 г.
См.: Определение Верховного Суда РФ по делу N 20-Г01-7 от 21 мая 2001 г.

Учитывая вышеизложенное, по нашему мнению, для Российской Федерации наиболее приемлемым способом включения местных исполнительных органов в систему управления государством является выведение их из системы органов местного самоуправления и наделение статусом государственных органов. При этом следует создать действенные правовые механизмы, при которых:
1) при реализации вопросов местного значения исполнительные органы на местах будут рассматриваться как органы, исполняющие решения органов местного самоуправления, которым по данным вопросам они будут подотчетны и перед которыми ответственны;
2) при реализации вопросов государственного значения исполнительные органы на местах будут функционировать в составе единой системы государственных исполнительных органов со своей иерархией, подчиненностью и ответственностью за выполнение государственных задач.
В результате наделения муниципальных исполнительных органов государственным статусом система власти в Российской Федерации приобретет необходимую завершенность. Одним из следствий такого изменения будет создание единой вертикали исполнительной власти в Российской Федерации сверху донизу.
В настоящее же время сложно говорить о единстве вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, предусмотренной ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, в связи с тем что она концептуально основывается только на единстве осуществляемых федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий и из нее выпадает низовое звено исполнительных органов местного уровня.
В связи с высказываемыми предложениями интересной представляется точка зрения Н.И. Соломки, которая предлагала дополнить ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации текстом следующего содержания: "По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также по вопросам, переданным органам местного самоуправления муниципальных образований в порядке наделения их государственными полномочиями, исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и муниципальные исполнительные органы муниципальных образований образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации" .
--------------------------------
Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 5.

Следует отметить, что немало теоретиков и практиков современного государственного строительства приходят к схожим выводам и, в частности, предлагают вернуться к советской системе назначения глав муниципальных исполнительных органов. Например, губернатор Нижегородской области выступил с инициативой назначать, а не выбирать мэров городов. По его словам, основной фактор, который обосновывает необходимость назначения, а не избрания мэров, - не политический, а финансовый . Губернатор Ставропольского края высказывал несколько иную точку зрения, он предлагал, чтобы мэры российских городов выбирались специальными избирательными комиссиями .
--------------------------------
См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ (Круглый стол в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. N 5. С. 24.
См.: Валерий Шанцев выступил за назначение мэров // Аргументы и время. 2006. 17 авг.
См.: Губернатор попросил продлить вертикаль // Гудок. 2006. 28 нояб.

Несмотря на то что у практиков различный подход к формированию муниципальных исполнительных органов, многие из них делают акцент на том, что вертикаль исполнительной государственной власти должна распространяться на муниципальные исполнительные органы, так как в рамках современной публично-правовой системы представительные органы местного самоуправления ни финансово, ни организационно не в состоянии контролировать деятельность исполнительных органов муниципальных образований.
В связи с вышеизложенным следует присоединиться к мнению М.С. Матейковича: в настоящее время, по сути, самостоятельность муниципальной власти сводится лишь к ее управленческой неподчиненности власти государственной, что приводит к конфликтам между чиновниками, создает благоприятный фон для коррупции, и вряд ли все это приносит населению большую пользу .
--------------------------------
См.: Матейкович М.С. Дефекты конституционно-правового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 12. С. 15.

Кроме того, если внимательно проанализировать задачи органов местного самоуправления, отнесенные к вопросам местного значения в соответствии с законодательством РФ, то можно поставить под сомнение местный характер многих из них. Например, достаточно спорным представляется исключение из числа государственных задач и отнесение к вопросам местного значения городского округа:
1) организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
2) содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа;
3) профилактики терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
4) предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
5) организации охраны общественного порядка на территории городского округа;
6) организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;
7) организации оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
8) создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
9) организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа.
В нашем понимании вышеперечисленные вопросы в силу их комплексности и значимости их реализации для населения не только муниципального образования, но и всего государства являются вопросами государственного значения и должны реализоваться соответствующими публичными органами. В противном же случае, если доля государственных по сути полномочий в общем объеме решаемых муниципальными органами задач составляет 50% и более, то это порождает объективное противоречие между муниципальным статусом соответствующих исполнительных органов и государственным характером их основных полномочий.
В заключение необходимо подвести некоторые итоги и высказать ряд практических и концептуальных предложений, которые, по нашему мнению, являются достаточно актуальными.
1. Из системы местного самоуправления следует вывести исполнительные органы, включив их в единую вертикаль исполнительной власти государственных органов в Российской Федерации, осуществляющих управление государством.
2. Местное самоуправление не должно распространяться в сферу исполнительной власти, в связи с этим компетенцию муниципальных органов и должностных лиц следует ограничить осуществлением нормотворческих, представительских и контрольных функций по вопросам местного значения.
3. В рамках предлагаемой системы представляется необходимым разработать механизмы делегирования исполнительских полномочий по вопросам местного значения исполнительным органам государственной власти, действующим на уровне муниципальных образований.
4. Необходимо совершенствовать механизмы контроля за исполнительными органами муниципального уровня со стороны представительных органов и населения, в качестве которых можно предложить следующее:
а) необходимо получение согласия представительного органа на совершение крупной сделки по отчуждению муниципального имущества;
б) решение исполнительными органами муниципального уровня вопросов по использованию, отчуждению, сдаче в аренду любого муниципального имущества может иметь место исключительно на основании положительного заключения специально созданной комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью, включающей в свой состав депутатов местного представительного органа;
в) установить, что принятие решений по наиболее значимым местным вопросам происходит с учетом мнений населения, выраженных в результатах публичных слушаний, и общественного органа по контролю за деятельностью местных публичных органов, создаваемого и действующего в муниципальных образованиях по принципам Общественной палаты Российской Федерации.

{button_sps} [skazali]{lang_thanks}:
{thanks} [/skazali]