ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ИСКОННОЙ СРЕДЫ ОБИТАНИЯ И ТРАДИЦИОННОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ

Коренные малочисленные народы составляют особую группу населяющих Россию народов. Традиционный образ их жизни основывается на глубокой взаимосвязи, как материальной, так и духовной, с исконной средой обитания, без которой невозможно сохранение их самобытности. Таким образом, развитие коренных малочисленных народов во многом зависит от того, насколько полно и объективно осуществлен учет этих особенностей в законодательстве Российской Федерации. Особую значимость приобретают также вопросы законодательного разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.
Согласно Конституции РФ вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "м" ч. 1 ст. 72). Из этого следует, что защита прав коренных малочисленных народов в указанной сфере должна осуществляться не только на федеральном, но и на региональном уровне. Такая возможность - решать указанные вопросы на региональном уровне - обусловлена реализацией принципов федеративного устройства в решении названных проблем .
--------------------------------
См.: Кряжков В.А. Законодательство о коренных малочисленных народах в постсоветской России // Вступительная статья к книге: Статус коренных малочисленных народов России. Правовые акты. Книга третья. М., 2005. С. 11.

Закрепление вопросов защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации предполагает необходимость дальнейшей конкретизации на законодательном уровне полномочий по указанным вопросам и их разграничения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местным самоуправлением.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), устанавливающий механизмы разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, закрепляет перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (без учета субвенций из федерального бюджета). К числу названных полномочий в том числе относятся полномочия в области "организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации" (подп. 54 п. 2 ст. 26.3). Значимым при этом является то, что по названным вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы, вне зависимости от наличия в федеральных законах соответствующих положений, устанавливающих данное право.
Следует обратить внимание на формулировку полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по "организации и обеспечению защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов", закрепленную в Федеральном законе N 184-ФЗ. Она в основном повторяет определение предмета совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, закрепленное в п. "м" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, за исключением слов "организация и обеспечение". Однако что понимается под организацией и обеспечением защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации, указанный Закон не раскрывает.
По сути, в Федеральном законе N 184-ФЗ определен "подпредмет" регулирования на уровне субъектов Федерации, который, в свою очередь, требует дальнейшей детализации в виде соответствующих полномочий в специальных и отраслевых федеральных законах.
Такая конкретизация полномочий в сфере организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов осуществляется на сегодняшний день в ряде Федеральных законов: Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" , Федеральном законе от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" , Федеральном законе от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" . При этом наиболее общий перечень полномочий федеральных, региональных и местных органов власти в рассматриваемой сфере закреплен в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации".
--------------------------------
СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.
СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

Помимо названных Законов, соответствующие полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления содержатся также в Земельном кодексе РФ, Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" , Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" , Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" , Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" , Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и некоторых других. В этих Законах полномочия органов государственной власти в области защиты исконной среды обитания малочисленных этнических общностей определяются исходя из предмета регулирования соответствующего акта.
--------------------------------
СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
СЗ РФ. 2004. N 52 (Ч. 1). Ст. 5270.

Некоторое недоумение вызывает закрепление в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 в качестве одного из полномочий органов государственной власти субъектов РФ по охране здоровья граждан вопросов защиты "исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей" (п. 15 ст. 6). Как видим, в данном случае при определении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации просто повторено положение Конституции РФ, определяющее соответствующий предмет совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, причем сделано это без непосредственного учета предмета регулирования Основ законодательства Российской Федерации - отношений, возникающих в сфере охраны здоровья граждан. Вполне очевидно, что такая регламентация не способствует эффективному решению проблемы разграничения полномочий; более того, элементарный повтор на уровне положений закона предмета совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, установленного в ст. 72 Конституции РФ, вообще не сообразуется с целями разграничения полномочий, вытекающими из смысла и содержания конституционных норм.
Указанные положения Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан не согласуются и с разграничением полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, установленным в Федеральном законе N 184-ФЗ, отнесшим к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации, как уже отмечено выше, только вопросы "ОРГАНИЗАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ (выделено нами. - Л.А., А.П.) защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов", а не "защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов" в целом.
Не обеспечивает решения проблемы разграничения полномочий в указанной сфере и подход, примененный в упомянутом Федеральном законе "О животном мире". В соответствии с данным Законом к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны и использования животного мира отнесена "охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания в части сохранения и устойчивого использования объектов животного мира" (ст. 5). То есть вопросы охраны исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в соответствующей сфере в данном Законе закреплены только за федеральными органами государственной власти. Что касается соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по организации и обеспечению защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в сфере охраны и использования объектов животного мира, то они в указанной сфере вообще никак не обозначены, хотя субъекты Федерации и обладают целым рядом полномочий в области охраны и использования объектов животного мира (ст. 6.1). Получается, что, обладая и теми и другими видами полномочий (и полномочиями в сфере организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, и полномочиями в сфере охраны и использования объектов животного мира), субъекты Федерации в то же время почему-то не обладают никакими полномочиями в сфере организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов в части охраны и использования объектов животного мира.
Имеются проблемы по вопросам разграничения полномочий в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни и в других федеральных законах.
Так, отдельные положения федерального законодательства скорее можно рассматривать как программные положения, а не как конкретные полномочия органов государственной власти. В качестве примера можно назвать полномочие, закрепленное в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (п. 9 ст. 5). Согласно указанному пункту к полномочиям федеральных органов государственной власти относится совершенствование законодательства Российской Федерации о мерах по недопущению действий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, направленных на насильственную ассимиляцию, геноцид и этноцид малочисленных народов, экоцид их исконной среды обитания. Вместе с тем совершенствование законодательства - это постоянная задача органов государственной власти, которую не следует путать с конкретным полномочием.
Некоторые полномочия, установленные названным Законом, не отражают специфику предмета его регулирования. По существу, они вытекают из общих полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, закрепленных как в Конституции РФ, так и в федеральном законодательстве.
Так, например, в соответствии с положениями указанного Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено: "обеспечивать совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным законам о малочисленных народах законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов" (п. 8 ст. 5). На самом деле данное полномочие вытекает из общих конституционных установлений, содержащихся в ст. 76 Конституции РФ, а не определяется целями обеспечения самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации.
Существуют несогласованности в определении полномочий органов местного самоуправления между федеральными законами, специально направленными на регламентацию прав коренных малочисленных народов, и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на что также необходимо обратить внимание.
Например, согласно Федеральному закону "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов отнесено установление общих принципов "организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности" (ст. 7).
Вместе с тем предоставление органам местного самоуправления полномочия устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления указанных народов не вполне согласуется с характером полномочий органов местного самоуправления, вытекающим из установлений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как наиболее приближенные к населению органы публичной власти органы местного самоуправления должны определять не общие принципы, а конкретный порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета на нужды территориального общественного самоуправления, в том числе в отношении коренных малочисленных народов. Они должны осуществлять данные полномочия на основе тех общих принципов, которые уже заложены в указанном Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27), а не сами устанавливать эти общие принципы.
Некоторые виды полномочий, объективно вытекающие из содержания федерального законодательства, на сегодняшний день вообще не отнесены ни к одному уровню осуществления публичной власти. Результатом этого может явиться то, что должный правовой режим защиты прав коренных малочисленных народов будет отсутствовать либо окажется неэффективным.
Так, например, в ряде федеральных законов регламентируются вопросы, касающиеся осуществления традиционного хозяйствования и традиционных промыслов представителями коренных малочисленных народов и их объединениями. Более того, в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" установлена дифференциация лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, на тех, кто ведет традиционный образ жизни и для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются основными видами деятельности, и на тех лиц, которые хотя и относятся к малочисленным народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, но для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления.
В связи с осуществлением традиционного хозяйствования и традиционных промыслов лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, а также их объединения получают различные виды государственных преференций. В частности, согласно НК РФ доходами, не подлежащими налогообложению (освобождаемыми от налогообложения), являются "доходы (за исключением оплаты труда наемных работников), получаемые членами зарегистрированных в установленном порядке родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, от реализации продукции, полученной в результате ведения ими традиционных видов промысла" (ст. 217 и 238 НК РФ).
В то же время на сегодняшний день четко не установлено, кто должен определить основные виды традиционной хозяйственной деятельности и традиционных промыслов коренных малочисленных народов, а также критерии отнесения той или иной хозяйственной деятельности к традиционному виду . В отдельных субъектах Федерации имеются попытки урегулирования данного вопроса . Однако представляется, что его решение должно быть осуществлено именно на федеральном уровне, поскольку, как было уже показано выше, это достаточно актуально как для применения названного Федерального закона, так и для применения других законодательных и иных нормативных правовых актов федерального уровня.
--------------------------------
См.: Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Концепция развития законодательства в области защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 181; Харючи С.Н. России необходима государственная политика по отношению к коренным народам // Мир коренных народов. Живая Арктика. 2007. N 20. С. 3.
См., напр.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 4 декабря 2001 г. N 85-оз "О традиционных видах деятельности коренных малочисленных народов Севера в Ханты-Мансийском автономном округе" // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2001. N 11. Ст. 1356.

Полагаем, что определение основных видов традиционной хозяйственной деятельности и традиционных промыслов коренных малочисленных народов следует рассматривать как федеральное полномочие, которое можно было бы осуществить путем закрепления соответствующего перечня в постановлении Правительства РФ. Однако чтобы обеспечить подготовку и принятие указанного постановления, требуется на законодательном уровне закрепить положение, обязывающее Правительство РФ его принять.
Имеются примеры, когда отдельные права лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, в том числе и закрепленные в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", не обеспечиваются действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления, поскольку названные органы власти не наделяются соответствующими полномочиями .
--------------------------------
См.: Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Указ. соч. С. 180.

Так, например, в качестве одного из прав коренных малочисленных народов и общин коренных малочисленных народов в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" закреплено право делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 8). За лицами, относящимися к коренным малочисленным народам, соответственно, закреплено право участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (п. 2 ч. 2 ст. 8). Вместе с тем в статье о полномочиях органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст. 7) соответствующая обязанность органов местного самоуправления создавать советы представителей малочисленных народов не установлена. Не отражены указанные полномочия и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе они не вытекают из установленных в названном Федеральном законе вопросов местного значения (ст. 14, 15 и 16). Таким образом, с закрепленным в Законе правом коренных малочисленных народов не корреспондирует обязанность со стороны органов местного самоуправления. Соответственно, указанное право коренных малочисленных народов по установлению их представительства в органах местного самоуправления не имеет достаточных гарантий, поскольку, если будет поставлен вопрос о создании совета непосредственно на муниципальном уровне, может быть принято любое, в том числе отрицательное, решение в ущерб интересам коренных малочисленных народов.
В регламентации полномочий органов местного самоуправления в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов нельзя не заметить значительное количество противоречий в нормах федерального законодательства.
Так, полномочия органов местного самоуправления по образованию территорий традиционного природопользования местного значения, обозначенные в Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", в настоящее время не соответствуют перечням вопросов местного значения, установленным в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названные полномочия органов местного самоуправления нельзя признавать и в качестве государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления, поскольку предусмотренный указанным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 19) порядок наделения органов местного самоуправления указанными полномочиями при их регламентации не соблюден. Учитывая императивный характер названных полномочий, их не представляется возможным рассматривать и как форму участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий. Рассматриваемые полномочия органов местного самоуправления были закреплены в указанном Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" в 2001 г., впоследствии они практически не претерпели изменений, в том числе не были скорректированы с учетом положений принятого в 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Таким образом, налицо коллизии федеральных законов в части определения компетенции органов местного самоуправления. В связи с этим необходимо осуществить согласование положений указанных актов.
Следует отметить, что названные полномочия по образованию территорий традиционного природопользования местного значения не согласуются и с полномочиями органов местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания и традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов, определенных в Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", базового Федерального закона в отношении данных народов, в рамках которого закреплено только осуществление контроля за предоставлением земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, а не само предоставление данных земельных участков (ст. 7). Хотя это два разных акта, каждый из которых имеет собственный предмет регулирования, однако корреляция положений данных Законов обеспечивала бы более системный характер регулирования в указанной сфере.
Полномочия в сфере защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов, поскольку они не вытекают из содержания вопросов местного значения, установленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть предоставлены органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами или законами субъектов Федерации (исходя из их определенной законом принадлежности федеральному или региональному уровню) либо федеральным законом может быть предоставлено право органам местного самоуправления участвовать в осуществлении данных государственных полномочий только за счет собственных доходов местных бюджетов. По сути, последний вариант, хотя он и не обеспечивает всей полноты гарантий реализации прав коренных малочисленных народов, в какой-то мере сообразуется с уже закрепленными за органами местного самоуправления подобными полномочиями по оказанию содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений.
Следует более четко определить и механизм принятия решений органами местного самоуправления нескольких муниципальных образований в случае образования территорий традиционного природопользования на территории нескольких муниципальных образований. По крайней мере требуется уточнить: должно ли это быть совместное решение либо решения должны принимать органы местного самоуправления каждого муниципального образования отдельно; возможно ли здесь применять соглашение как форму совместного решения (сейчас соглашения применяются в основном для осуществления передачи полномочий по вопросам местного значения между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов); следует ли данное полномочие относить к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований либо это должно решаться в соответствии с уставами муниципальных образований (что в любом случае должно быть в них закреплено); каков должен быть механизм координации действий органов местного самоуправления в отношении созданных таким образом территорий традиционного природопользования местного значения.
В дополнение к вышесказанному следует отметить, что в Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" указанные территории могут включать в себя: поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства и другие части. Данное положение частично устарело, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) понятие "поселение" используется уже не в значении одного из видов населенных пунктов, как в названном Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (поскольку понятие "поселение" дается в нем при перечислении в одном ряду с различными видами населенных пунктов), а рассматривается как вид муниципального образования, в состав которого входят названные населенные пункты. Это подтверждается также и тем, что в настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает поселений, имеющих временное значение.
Имеются и другие проблемы, связанные с закреплением полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов за различными уровнями осуществления публичной власти.
Так, безусловно, важной гарантией обеспечения прав коренных малочисленных народов в исследуемой сфере является норма Земельного кодекса РФ, согласно которой при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы этих народов (п. 3 ст. 31). При этом исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления должны принимать соответствующие решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов. Таким путем устанавливается определенный механизм достижения согласования интересов государства с интересами коренных малочисленных народов.
Вместе с тем анализ указанной нормы вызывает ряд вопросов. Так, согласно действующему законодательству, прежде всего Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", решение референдума имеет обязательный характер и прямое действие. Согласно ст. 73 (ч. 1) названного Федерального закона, устанавливающей юридическую силу решения, принятого на референдуме, "решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении". При этом решение, принятое на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на референдуме субъекта РФ, местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.
В то же время, в противовес указанной норме Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в ЗК РФ говорится только об учете исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления результатов референдумов при принятии соответствующих решений о предварительном согласовании мест размещения объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Формулировка "с учетом результатов... референдумов", используемая в ЗК РФ, свидетельствует в том числе и о возможности принятия органами государственной власти и местного самоуправления иного решения, чем решение референдума. Как видим, в данном случае имеет место определенное противопоставление норм ЗК РФ и Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обеспечивать исполнение решения референдума, а не принимать свои решения с учетом результатов референдума, поскольку они должны иметь для них, так же как и для других субъектов права, прямой и обязательный характер. Исходя из сказанного, полагаем, что в данном случае было бы целесообразно использовать такую форму непосредственного волеизъявления, как голосование граждан, проводимое (на основе принципа легальной аналогии) по процедурам, установленным для местного референдума.
Таким образом, требуется более четкое определение и разграничение полномочий федеральных, региональных и местных органов власти, которое позволит избежать неоправданного дублирования полномочий, установит ответственность каждого уровня осуществления власти за обеспечение правового статуса коренных малочисленных народов. Формальный подход к разграничению полномочий, который имеет место сегодня в федеральном законодательстве в указанной сфере, не способствует становлению необходимой системы защиты прав коренных малочисленных народов. Он позволяет уходить от решения жизненно важных проблем сохранения самобытности данных народов на региональном уровне, поскольку субъекты Федерации по-разному трактуют объем своих полномочий в указанной сфере исходя из того, что это позволяет им федеральное законодательство. На сегодняшний день правовая база субъектов Федерации, на территориях которых проживают коренные малочисленные народы, существенно различается как по количеству нормативных правовых актов, направленных на организацию и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, так и по содержанию тех прав, которые предоставляются коренным малочисленным народам. Это приводит к существенным, не всегда оправданным, различиям в установлении правового статуса коренных малочисленных народов на территории Российской Федерации.

{button_sps} [skazali]{lang_thanks}:
{thanks} [/skazali]