ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Анализ существующего правового регулирования проведения публичных слушаний на уровне субъекта Российской Федерации свидетельствует о дополнении стадии бюджетного процесса субъекта Российской Федерации по составлению проекта бюджета правовым механизмом участия общественности.
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ввел ст. 26.13, в п. 6 которой закреплено положение о том, что "по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания". Каких-либо иных положений, регламентирующих проведение публичных слушаний, Закон не содержит. Пункт 3 названной статьи устанавливает, что формирование бюджета субъекта РФ осуществляется органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно, с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ.
В БК РФ положений, прямо регулирующих проведение публичных слушаний, не содержится, и в сложившихся обстоятельствах в качестве источников регулирования проведения публичных слушаний выступают только лишь норма ст. 26.13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законы субъектов РФ.
Таким образом, можно сделать вывод, что органы государственной власти субъектов РФ получили дискреционное полномочие на определение элементов механизма правового регулирования проведения публичных слушаний, однако пределы такого усмотрения все же существуют.
В первую очередь для пояснения приведенной точки зрения имеет значение то, что во многих отраслях законодательства закреплена обязанность проведения публичных слушаний, которая, несмотря на отраслевые различия, характеризуется следующим инвариантным признаком: публичные слушания являются формой участия граждан в управлении. Эту точку зрения подтверждают нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления). Во-первых, в названном Федеральном законе нормы, регулирующие отношения по проведению публичных слушаний, закреплены в главе 5, которая устанавливает, что публичные слушания являются одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, и, во-вторых, ст. 28 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, вне зависимости от предмета публичных слушаний (будь то в сфере градостроительства, сфере бюджетного процесса или по вопросам изменения устава муниципального образования), устанавливает единую цель их проведения. В частности, публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.
Значимость названных элементов правового регулирования для проведения публичных слушаний отмечается и в научной литературе.
Так, А.Ф. Ноздрачев определяет публичные слушания как форму участия граждан в выработке решений в основном представительных органов и их аппаратов .
--------------------------------
Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 22.

Таким образом, понятие "публичные слушания" является так называемой правовой конструкцией, т.е. правовой абстракцией, охватывающей ряд однопорядковых правовых понятий низшего уровня и выявляющей главное, основное, существенное в этих понятиях . При этом в силу закрепления в действующем законодательстве речь идет о нормативной юридической конструкции.
--------------------------------
Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. М.: Норма, 2000. С. 51.

Для толкования рассматриваемого положения федерального законодательства этот факт имеет решающее значение, поскольку закрепление юридических конструкций в действующем законодательстве предполагает определенные действия в процессе толкования.
А.Ф. Черданцев формулирует характер таких действий следующим образом: "При толковании интерпретатор опирается лишь на те юридические конструкции, разработанные наукой права, которые использовались и законодателем при создании норм права. Юридическая конструкция направляет и организует мыслительный процесс интерпретатора. Применение конструкции неизбежно требует, чтобы интерпретатор ответил на вопрос, как регламентированы элементы юридической конструкции" .
--------------------------------
Черданцев А.Ф. Юридические конструкции и их роль в науке и практике // Правоведение. 1972. N 3. С. 17.

Таким образом, можно предположить, что законодатель, используя понятие "публичные слушания", подразумевал какую-либо форму участия граждан в управлении делами государства.
Другими существенными элементами юридической конструкции можно считать требования по заблаговременному оповещению жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременному их ознакомлению с проектом муниципального правового акта, а также об обязательном включении в порядок проведения публичных слушаний других мер, обеспечивающих участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний (п. 4 ст. 28 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Вместе с тем порядок организации и проведения публичных слушаний ни в одном федеральном законе не определяется, вследствие чего существует предпосылка для установления разнообразных процедур участия граждан в управлении государством, которые, в свою очередь, будут обеспечивать реализацию такого участия.
Хотя данная точка зрения не может являться обязательной при толковании положений федерального законодательства. В связи с тем, что правила толкования законодательно не установлены и органы государственной власти субъектов РФ не могли установить произвольную обязанность по проведению публичных слушаний в сфере бюджетного процесса, так как подобное толкование может быть использовано при определении соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству.
При этом необходимо оговориться, что не все органы государственной власти субъектов РФ приняли нормативные правовые акты, регулирующие проведение публичных слушаний по проекту бюджета субъекта РФ и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ. В ряде субъектов Российской Федерации такие правовые акты отсутствуют , а в некоторых субъекта РФ ограничились лишь дублированием норм федерального законодательства в законах субъектов РФ, регулирующих бюджетные отношения .
--------------------------------
Например, в Республике Адыгея.
Например, п. 2 ст. 77 Закона Республики Дагестан от 6 июня 2005 г. N 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" является единственным положением законодательства Республики Дагестан, регулирующим проведение публичных слушаний по проекту бюджета Республики Дагестан и проекту годового отчета об исполнении бюджета Республики Дагестан.

Тем не менее в случаях, когда органами государственной власти субъекта РФ был принят нормативный правовой акт, регулирующий проведение публичных слушаний, в большинстве случаев в нем или прямо указывается на то, что публичные слушания являются механизмом участия граждан в управлении, или такой вывод можно сделать из содержания установленной им процедуры.
В то же время существующие нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие рассматриваемые отношения, устанавливают дополнительные элементы юридической конструкции "публичные слушания", что в ряде случаев преобразует форму участия граждан в управлении делами государства в иной, по сути, правовой механизм. Так, достаточно часто устанавливаются цели проведения публичных слушаний. Среди целей называются: обеспечение конституционного права каждого на ознакомление с материалами, затрагивающими его права и свободы ; обеспечение конституционного права граждан на участие в управлении ; обеспечение конституционного права на свободное получение информации, которое в бюджетной сфере выражено в существовании принципа гласности бюджетной системы (ст. 36 БК РФ).
--------------------------------
См.: п. 1 ст. 82.2 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 11 января 2003 г. N 4-РЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике".
См.: Постановление губернатора Хабаровского края от 3 августа 2005 г. N 170 "О проведении публичных (общественных) слушаний".
См.: ст. 77 Закона Республики Дагестан от 6 июня 2005 г. N 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан".

Так, конституционное право каждого на ознакомление с материалами, затрагивающими его права и свободы, обеспечение которого определено в п. 1 ст. 82.2 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 11 января 2003 г. N 4-РЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике", не входит в группу политических конституционных прав, и, соответственно, закрепление подобной цели изменяет направленность процедуры, установленной для ее достижения.
Прямая связь публичных слушаний с принципом гласности бюджетной системы, как это определяется исходя из названия и содержания ст. 77 Закона Республики Дагестан от 6 июня 2005 г. N 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан", вызывает сомнение, поскольку содержание названного принципа бюджетной системы согласно ст. 36 БК РФ предполагает только лишь предоставление информации, что в финансово-правовой литературе не оспаривается .
--------------------------------
Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина.

Представляется, что обеспечение конституционного права граждан на участие в управлении, как это было установлено в Постановлении губернатора Хабаровского края от 3 августа 2005 г. N 170 "О проведении публичных (общественных) слушаний", является целью, которая входит в состав элементов юридической конструкции "публичные слушания".
В ряде рассматриваемых нормативных правовых актов центральное место в определении целей занимает такое социальное явление, как общественное мнение.
Так, согласно Постановлению губернатора Еврейской автономной области от 28 октября 2005 г. N 171 "О порядке проведения публичных слушаний по проекту закона об областном бюджете и проекту закона об утверждении годового отчета об исполнении областного бюджета" публичные слушания проводятся в целях: информирования жителей области о фактах и существующих мнениях по обсуждаемой проблеме; осуществления связи (диалога) государственных органов области и общественности области; выявления общественного мнения по теме и вопросу, выносимому на публичные слушания; оказания влияния общественности на решения, принимаемые органами государственной власти области; подготовки предложений и рекомендаций по обсуждаемым вопросам.
Положение о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края, утвержденное Постановлением главы администрации края от 19 августа 2005 г. N 750, кроме закрепления аналогичных целей проведения публичных слушаний устанавливает в качестве цели учет мнения общественности при принятии решений органами государственной власти края.
В пункте 2 ст. 98 Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области" целями проведения публичных слушаний установлены выявление и учет общественного мнения и общественно значимых интересов жителей Ярославской области при реализации государственной политики для решения наиболее важных проблем экономического и социального развития Ярославской области.
Положения аналогичного характера содержатся также в законодательстве Хабаровского края, Челябинской области, Республики Саха (Якутия), Корякского автономного округа.
Значение таких целей раскрыто в научной литературе: "В зависимости от того, охватывают ли цели результат, преследуемый законодателем, полностью или выражают лишь составные, подчиненные части этого результата, они подразделяются на общие и специфические. Формулируя общие цели, законодатель конкретизирует их в специфических, причем эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности. Если же цель выражена в слишком общей форме, то ее реализация становится затруднительной, вызывает необходимость создания новой нормы, в которой данная цель доводится до соответствующей степени конкретизации" .
--------------------------------
Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 379.

Как представляется, именно "доведением до соответствующей степени конкретизации" цели занимались органы государственной власти, создавая конкретное содержание абстрактной цели - обеспечение конституционного права граждан на участие в управлении.
Ряд российских ученых считают, что подобное соотношение целей проистекает из конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции РФ). В частности, Ю.А. Тихомиров в Комментарии к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", комментируя ст. 3 названного Закона, считает, что "принцип народовластия в данной статье служит одним из способов реализации общего конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции РФ). Речь идет об обеспечении демократического характера деятельности федерального Правительства путем всемерного учета интересов населения и общественного мнения, взаимодействия с общественными организациями" .
--------------------------------
Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Комментарий / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1999. С. 12.

При этом влияние общественного мнения на управление не ограничивается лишь исполнительной властью. Так, Е.И. Козлова полагает, что "участие граждан в управлении делами государства осуществляется также путем их воздействия на деятельность представительных органов всех уровней - своих депутатов, через различные формы выражения общественного мнения о руководстве государственными делами, о направлениях политики государства, о его деятельности, связанной с удовлетворением социальных потребностей общества" .
--------------------------------
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2004.

В законодательстве также содержатся положения об учете общественного мнения в управлении и его месте в правовой системе Российской Федерации.
В пункте 2 ст. 47 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлено, что решение о воссоздании утраченного объекта культурного наследия за счет средств федерального бюджета принимается Правительством РФ по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия, основанному на заключении историко-культурной экспертизы и согласованному с органом государственной власти субъекта РФ, определенным законом данного субъекта РФ, с учетом общественного мнения, т.е. общественное мнение в ряде случаев может обусловливать принятие управленческого решения.
Место общественного мнения в правовой системе Российской Федерации во многом проясняют положения Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Статья 2 данного Закона определяет митинг как массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. В то же время право граждан РФ проводить митинги установлено ст. 31 Конституции РФ и относится к группе политических прав, что позволяет представить определенные способы выражения общественного мнения как форму участия в политической жизни. Более того, некоторые исследователи прямо указывают на такое соответствие. Так, например, Л.А. Нудненко утверждает, что "конституционное право на свободу собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирований является важным элементом народовластия, формой участия граждан в управлении делами государства как на общефедеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" .
--------------------------------
Нудненко Л.А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6. С. 6.

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ, устанавливая в качестве цели проведения публичных слушаний учет общественного мнения, раскрывают один из аспектов конституционного права граждан на участие в управлении.
Кроме искажения сущности юридической конструкции "публичные слушания" посредством закрепления неадекватных целей в нормативных правовых актах субъектов РФ, регулирующих проведение публичных слушаний, необходимо отметить также еще одну проблему проведения публичных слушаний.
При условии, что публичные слушания являются единственным правовым механизмом на уровне субъекта РФ, обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, и в отсутствии иных аналогичных правовых механизмов, важным представляется следующее обстоятельство.
В Конституции РФ не предусмотрено ограничение права граждан на участие в управлении делами государства нормативным правовым актом субъекта РФ, и в случае, если публичные слушания в конкретном субъекте РФ являются единственным способом реализации права на непосредственное участие граждан в управлении делами государства, то это право не может предоставляться в различном объеме, только определенным гражданам, поэтому закрепление процедуры, аналогичной парламентским слушаниям, невозможно.
В определении перечня лиц, имеющих право участвовать в публичных слушаниях, и содержании такого участия субъекты РФ расходятся, и, как показывают конкретные примеры, подобное положение связано с уровнем участия общественности в публичных слушаниях.
Так, например, Положение о порядке подготовки и проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета на очередной финансовый год и проекту годового отчета об исполнении областного бюджета, утвержденное Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 14 сентября 2006 г. N 1407-пс, закрепляет перечень лиц, принимающих участие в публичных слушаниях, которые делятся на приглашенных и участников публичных слушаний. Среди участников публичных слушаний указаны: депутаты Совета, глава администрации Липецкой области (его представитель), заместители главы администрации Липецкой области, руководители (представители) государственных органов Липецкой области, Уполномоченный по правам человека в Липецкой области, руководители органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Липецкой области, члены Общественной палаты Липецкой области, приглашенные по решению комитета по экономике в качестве участников публичных слушаний иные лица. Приглашенными лицами являются: главный федеральный инспектор в Липецкой области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе (его представитель), прокурор Липецкой области (его представитель), председатель Липецкого областного суда (его представитель), председатель Арбитражного суда Липецкой области (его представитель), руководители (представители) расположенных на территории Липецкой области территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представители средств массовой информации, иные лица, приглашенные комитетом по экономике.
Обоснованность привлечения вышеперечисленных лиц не вызывает сомнений. Так, например, руководители органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Липецкой области правомочны обсуждать проект областного бюджета в части определения объема межбюджетных трансфертов.
В то же время очевидно, что ни одного представителя общественности, кроме членов Общественной палаты Липецкой области и представителей средств массовой информации, в рассматриваемом перечне не содержится, и если они и могут попасть в перечень (даже не участвовать), то только по приглашению комитета по экономике. Однако даже если они получат по приглашению комитета экономики статус участника публичных слушаний или приглашенного лица, то реализация прав, вытекающих из такого статуса (приглашенное лицо имеет право задавать вопросы выступающему, а участник публичных слушаний, кроме этого права, может выступать), может быть сильно ограничена или полностью невозможна в силу особенностей процессуального статуса председательствующего на публичных слушаниях. Продолжительность выступлений докладчиков, время, отведенное на вопросы к докладчикам и ответы на них, а также продолжительность выступлений участников публичных слушаний и приглашенных лиц определяются председательствующим на публичных слушаниях, и, кроме того, участники публичных слушаний, и приглашенные лица выступают только с разрешения председательствующего на публичных слушаниях, при этом присутствующие не вправе вмешиваться в ход публичных слушаний, прерывать их выкриками, аплодисментами, а в случае, если подобное будет иметь место, председательствующий на публичных слушаниях может удалить нарушителей из зала их проведения.
Таким образом, рассмотренный правовой акт в незначительной степени направлен на обеспечение реализации конституционного права граждан на участие в управлении, что произошло вследствие формирования перечня лиц, принимающих участие в публичных слушаниях, и установления для них различного процессуального статуса.
Вместе с тем, как уже указывалось, в Конституции РФ не предусмотрена возможность ограничения права граждан на участие в управлении посредством нормативных правовых актов субъекта РФ. Оно не может предоставляться в различном объеме и только определенным гражданам.
Вследствие чего даже те незначительные, по сравнению с приведенным примером, случаи ограничения участия граждан в публичных слушаниях, которые ввели некоторые органы власти субъектов РФ (например, используя критерий проживания на территории определенного субъекта РФ как основание допуска к участию в публичных слушаниях), представляются неконституционными.
Однако введение подобных ограничений объяснимо с точки зрения сложности разработки и технической реализации процедуры публичных слушаний.
В некоторой степени к решению этой проблемы приближается Постановление администрации Новгородской области от 4 мая 2006 г. N 227 "Об утверждении Положения о порядке проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета". Процедура, установленная данным правовым актом, заключается в ряде этапов: 1) предварительная публикация проекта областного бюджета и годового отчета об исполнении областного бюджета, выносимая на публичные слушания; 2) в течение 10 дней с момента опубликования заинтересованными гражданами и общественными организациями в адрес ответственного лица направляются аргументированные замечания и предложения по проекту областного бюджета, годовому отчету об исполнении областного бюджета; 3) секретарь, назначаемый ответственным лицом за проведение публичных слушаний, обобщает предложения и замечания, высказанные гражданами и общественными организациями в ходе проведения публичных слушаний; 4) проведение публичных слушаний, в ходе которых ведется протокол, который подписывает председательствующий; 5) по результатам рассмотрения замечаний и предложений граждан и общественных объединений по проекту областного бюджета, годовому отчету об исполнении областного бюджета оформляется итоговый документ (заключение о результатах); 6) публикация заключения о результатах.
Приведенная процедура не ограничивает круг лиц, участвующих в публичных слушаниях, более установленного Конституцией РФ и не дает кому-либо из участников публичных слушаний процессуальных преимуществ, за исключением секретаря, который обобщает предложения и замечания, высказанные гражданами и общественными организациями в ходе проведения публичных слушаний.
Учитывая вышеизложенное, в федеральном законодательстве необходимо закрепить: основную цель проведения публичных слушаний - обеспечение реализации конституционного права граждан на участие в управлении; конкретные цели, в том числе учет общественного мнения; процессуальные нормы, аналогичные новгородскому законодательству. При этом, как представляется, необходимо вносить изменения, в том числе и в БК РФ.

{button_sps} [skazali]{lang_thanks}:
{thanks} [/skazali]