К ВОПРОСУ О СОБЛЮДЕНИИ ПРИНЦИПА ВЕРХОВЕНСТВА ЗАКОНА И ДРУГИХ ПРИНЦИПОВ ЗАКОННОСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

"Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов, и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества" .
--------------------------------
Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 273.

Принцип верховенства закона (далее - ПВЗ), безусловно, претерпел значительные изменения с момента распада Советского государства. Это связано прежде всего с изменением системы нормативных актов в России, а именно с изменением количества уровней подчиненности нормативных актов по юридической силе.
Как любые отношения, возникающие в обществе, отношения между федеральным законом и законом субъекта РФ, а также федеральных законов между собой часто носят проблемный характер. Учитывая разнообразие реформ, проводимых в нашей стране в большинстве отраслей экономики и в иных сферах общественных отношений, характер этих проблем различен. Среди них и социально-экономические, и политико-юридические, и организационные, возникающие и по отдельности, и в сочетании друг с другом. Это еще раз подтверждает то, что закон, как и право в целом, не является застывшим институтом, а постоянно изменяется и развивается вместе с развитием общества.
Многие проблемы, касающиеся отношений между федеральным законом и законом субъекта РФ, широко обсуждаются в литературе, например такие, как низкое качество федеральных законов; несвоевременное приведение законов субъектов РФ в соответствие с федеральными законами; несоответствие законов субъектов РФ федеральным законам и т.д. .
--------------------------------
См., напр.: Горбуль Ю.А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 6. С. 27 - 34; Ромашов Р.А., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Правоведение. 2003. N 2. С. 57 - 61; Снежко О.А. Проблемы совершенствования правозащитного законодательства // Правоведение. 2004. N 6. С. 17 - 22.

На наш взгляд, существует одна опасная тенденция, которая наметилась в этой сфере. О ней пока мало говорят, но она приводит к деформации отношения к федеральному закону как к правовому акту большей юридической силы по отношению к закону субъекта РФ, к понижению значимости закона субъекта РФ, к нарушению (искажению) ПВЗ.
Источником этой проблемы являются позитивные намерения государственных органов различных уровней власти, направленные на повышение качества и эффективности правового регулирования. Так, Министерство юстиции РФ проводит мониторинг нормотворчества субъектов РФ в различных сферах правового регулирования, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах изучают и обобщают трудности, возникающие при реализации того или иного Федерального закона, профильные комитеты Государственной Думы ФС РФ анализируют поступающие к ним обращения о разъяснении тех или иных положений федеральных законов или о порядке их применения и т.д. Результаты этих обобщений направляются в органы государственной власти субъектов РФ для принятия мер по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Сами органы государственной власти субъектов РФ также ведут активную работу по составлению различного рода планов, таблиц, справок, направленную на достижение той же цели - своевременное и качественное приведение законодательства субъекта РФ в соответствие с федеральным законодательством.
В аналитических материалах, представляемых должностным лицам органов государственной власти субъектов РФ, которые обладают властными полномочиями по планированию законотворческой деятельности и имеют реальное влияние на законодательный процесс, в том или ином виде содержится перечисление установленных федеральными законами полномочий субъекта РФ по регулированию тех или иных правоотношений. Если говорить о нормативном регулировании этих полномочий, следует подчеркнуть, что в федеральных законах применяются различные формулировки, например:
1) "к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся..." ;
--------------------------------
Статья 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

2) "от имени субъекта РФ организатором государственной лотереи, проводимой на территории одного субъекта РФ, может быть только уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ" ;
--------------------------------
Пункт 5 ст. 3 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ "О лотереях" // СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. I. Ст. 4434.

3) "на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание... водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ" ;
--------------------------------
Пункт 4 ст. 6 Водного кодекса РФ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

4) "применение ногозахватывающих капканов запрещено, за исключением случаев, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ" ;
--------------------------------
Статья 40 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

5) "квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для организации любительского и спортивного рыболовства распределяются между пользователями водными биоресурсами органами исполнительной власти субъектов РФ" ;
--------------------------------
Часть 5 ст. 31 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5270.

6) "государственное управление архивным делом в субъектах РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела" ;
--------------------------------
Часть 3 ст. 14 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169.

7) "проекты схем территориального планирования РФ до их утверждения подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном статьей 12 настоящего Кодекса" ;
--------------------------------
Часть 4 ст. 11 Градостроительного кодекса РФ // СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. I. Ст. 16.

8) "на основании и во исполнение настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов" ;
--------------------------------
Часть 5 ст. 3 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

9) "противопожарная служба субъектов Российской Федерации создается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации" ;
--------------------------------
Статья 5 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

10) "вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения устанавливаются законодательными, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации" и т.п.
--------------------------------
Там же. Часть 2 ст. 18.

Из приведенных примеров видно, что исполнение полномочий субъекта РФ по правовому регулированию правоотношений в определенной социально-экономической сфере должно осуществляться субъектами РФ путем принятия не только законов субъектов РФ, но и подзаконных правовых актов. Более того, в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ содержится прямое указание на то, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".
Тем не менее нередко в субъектах РФ эти правовые нормы понимаются (толкуются) как обязанность регулировать правоотношения именно законом, а не как право принять закон (если имеется предмет законодательного регулирования) или иной (подзаконный) нормативный правовой акт (если речь идет об исполнительно-распорядительных полномочиях). Не находя в федеральном законе прямого указания на вид правового акта субъекта РФ, которым должны быть урегулированы правоотношения, законодатели в субъектах РФ не принимают во внимание различий в предмете правового регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта и считают возможным по поводу и без повода принимать законы субъектов РФ. Поэтому на практике мы наблюдаем, как субъект РФ, реализуя, по его мнению, прямое предписание федерального закона, нарушает принцип единства законности, что не приводит к единообразному пониманию, толкованию и применению правовых норм.
В связи с этим можно выделить как минимум три наиболее типичных для субъектов РФ варианта принятия законов, нарушающих ПВЗ.
Первый вариант, когда напрямую дублируются (копируются) нормы федерального закона. Например, из девяти статей Закона Рязанской области от 1 июня 2005 г. N 53-ОЗ "О регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (одна из которых - ст. 9 - устанавливает порядок вступления закона в силу, а другая - ст. 1 - содержит перечисление полномочий органов государственной власти) семь статей (ст. 2 - 8) переписаны из Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" , причем три из них (ст. 6 - 8) - из старой редакции этого Закона, которая на день принятия Закона Рязанской области утратила силу .
--------------------------------
Рязанские ведомости. 2005. N 119.
СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Если рассматривать вторичное принятие (юридическое установление) правовой нормы в другом правовом акте иного уровня с точки зрения правоустановления, то можно выявить искажение понятия нормы права, взятого из ее традиционного определения: содержится в нормативном правовом акте; общеобязательна для исполнения; формально определена; структурно организована; рассчитана на многократное применение; является государственно-властным велением; установлена или санкционирована государством в лице уполномоченного органа; регулирует общественные отношения; обеспечена государственным принуждением. Проанализировав эти признаки нормы права, содержащейся в федеральном законе, и такие же признаки нормы права, переписанной из федерального закона в закон субъекта РФ, можно сформулировать некоторые выводы (при этом необходимо учитывать количество субъектов, находящихся в составе РФ, в связи с чем нормы права, содержащиеся в федеральном законе, могут быть неоднократно продублированы в их законодательстве).
1. В тех субъектах РФ, где приняты законы, дублирующие правовую норму федерального закона, участникам правоотношений дважды предоставлены права и/или определены их обязанности, а на территории тех субъектов РФ, которые не приняли такие законы, правила поведения в рамках регулируемых правоотношений установлены однократно. Так, ст. 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" устанавливает перечень основных прав пользователей недр. В свою очередь, ст. 17 Закона Ивановской области от 24 мая 2004 г. N 55-ОЗ "О недрах и недропользовании в Ивановской области" определяет, что "в соответствии с настоящим Законом пользователь недр имеет право...", и содержит перечисление тех же прав, которые уже установлены в вышеназванном Федеральном законе. Однако, как справедливо отмечает В.Д. Филимонов, первоначальным основанием возникновения правовой нормы является "сформировавшаяся социальная потребность в установлении правила поведения, способного разрешить выявившееся социальное противоречие" . В приведенном примере социальная потребность в предоставлении права законом субъекта РФ отсутствует. Поэтому совершенно очевидно, что дублирующее правоустановление является избыточным и неправомерным.
--------------------------------
СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Собрание законодательства Ивановской области. 2004. N 11(245).
Филимонов В.Д. Норма права и ее функции // Государство и право. 2007. N 9. С. 5.

2. При ссылке (в документах, в средствах массовой информации и т.д.) на официальный источник правового регулирования возникает вопрос: какой правовой акт указывать - либо федеральный закон, либо закон субъекта РФ, либо оба. Такая ситуация ведет к отсутствию единообразного применения правового акта, так как к однородным правоотношениям не должны применяться разные нормы права.
3. Государственно-властное веление, устанавливающее правило поведения участников правоотношений, выражается (формулируется и юридически оформляется) не однократно (в федеральном законе), а два и более раз (в федеральном законе и законе субъекта РФ/законах субъектов РФ), что противоречит принципу самостоятельной компетенции государственного органа. Например, в преамбуле Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" определено, что этот Закон "устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Тем не менее, несмотря на существование такой правовой нормы прямого действия, устанавливаются те же правовые основы в предмете правового регулирования Закона Рязанской области "О регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".
4. Законодательно урегулированные (в федеральном законе) правоотношения не должны быть повторно урегулированы другим правовым актом (законом субъекта РФ). Когда законодательная инициатива компетентного субъекта права законодательной инициативы уже реализована в принятом федеральном законе, депутат законодательного органа субъекта РФ не может в рамках регионального законодательного процесса участвовать в разработке, обсуждении и принятии правовых норм, уже имеющихся в федеральном законодательстве, так как юридически они уже разработаны, обсуждены и приняты в соответствии с федеральным законодательным процессом. Тем самым депутат законодательного органа субъекта РФ фактически лишается права на участие в региональном законодательном процессе: он не может изменить редакцию правовой нормы, установленной в федеральном законе и переписываемой в закон субъекта РФ, поскольку такого рода изменение приведет к нарушению и без того нарушенного в результате дублирования федерального закона.
5. Законы субъекта РФ, которые должны приниматься как подчиненные акты по отношению к "основному" закону - федеральному, фактически подменяют его, становясь "основным" правовым актом.
6. Переписанную из федерального закона в закон субъекта РФ правовую норму невозможно оспорить в судебном порядке либо применить к ней меры прокурорского реагирования. Полномочия органов государственной власти по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов соответствуют уровню правового акта. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законодательный орган субъекта РФ наделен правом по установлению административной ответственности только за нарушение законодательства субъекта РФ и только в том случае, если ответственность за такое нарушение не установлена федеральным законом. А при дублировании правовых норм, как видно из вышеизложенного, правоустановление отсутствует.
--------------------------------
СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Как мы уже говорили, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Существительное "соответствие" означает согласованность, равенство в каком-либо отношении, образовано от глагола "соответствовать" . Близок по значению к глаголу "соответствовать" глагол "отвечать" /"ответить". Одно из значений глагола "отвечать" - совершать какие-либо действия в ответ на что-либо , а у глагола "ответить" - поступить каким-либо образом в ответ на что-либо; совершить что-либо в связи с чем-либо . Поэтому сочетание "в соответствии" в контексте приведенной правовой нормы буквально понимается как: 1) принятие закона субъекта РФ в связи с принятием федерального закона; 2) совершение согласованного, гармоничного, правильного, нужного законотворчества в ответ на федеральный закон; 3) совершение действий по принятию закона субъекта РФ в ответ на принятый федеральный закон. Для всех примеров характерно наличие нескольких, хотя гармоничных и в каком-либо отношении похожих, но отличающихся друг от друга, разных, обладающих собственными характеристиками объектов (предметов).
--------------------------------
Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова. СПб., 2004. С. 1236; Комплексный словарь русского языка / Под ред. А.Н. Тихонова. М., 2001. С. 1017.
Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова. С. 740; Комплексный словарь русского языка / Под ред. А.Н. Тихонова. С. 610 - 611.
Словарь современного русского литературного языка: В 17 т. М.-Л., 1959. Т. 8. С. 1275.
Словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. М., 1999. Т. 2. С. 667 - 668.

В свою очередь, действия по перенесению текста правовой нормы из федерального закона в закон субъекта РФ можно обозначить глаголами "переписать"/"переписывать", что означает - написать, списывая с какого-либо чужого текста , писать какой-либо текст снова, еще раз , и "дублировать", что означает - повторять, делать то же самое второй раз , выполнять одинаковые действия второй раз, в двух экземплярах . Как видно, объект (предмет), полученный в результате дублирования, переписывания другого объекта (предмета), имеет с ним одинаковые, сходные характеристики, повторяет, копирует его. Таким образом, глаголы "дублировать" и "переписывать", используемые в определенном контексте, являются близкими по значению. Семантически эта пара глаголов и глагол "соответствовать" являются различными и не могут быть использованы в качестве взаимозаменяемых.
--------------------------------
Там же. Т. 3. С. 86.
Словарь современного русского литературного языка: В 17 т. Т. 9. С. 806 - 807.
Там же. Т. 3. С. 1147.
См.: Большая советская энциклопедия / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1972. Т. 8. С. 521; Словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. А.П. Евгеньевой. Т. 1. С. 451.
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: М., 2000. С. 508; Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2006. С. 274.

Однако следует признать, что дублирование нормы права на практике не приводит к таким глобальным негативным правовым последствиям, как, например, нарушение прав и свобод граждан. Поэтому законодатели считают, что нет ничего предосудительного, незаконного в переписывании норм федерального закона. К сожалению, нас постепенно приучили к такой форме законотворчества, когда речь идет о законах субъекта РФ (например, законы о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ), в которых правоустановление самого субъекта РФ лаконично "вплетено" в переписанные правовые нормы федерального закона, составляя с ним единое целое. Тем не менее некоторые коллеги юристы высказывают резко отрицательное мнение по этому поводу, считая, что ни при каких обстоятельствах не следует переписывать положения федеральных законов в законе субъекта РФ . Их беспокоит большое количество законов субъекта РФ, в которые законодатель "надергал" правовые нормы из федеральных законов, что оценивается ими как превышение полномочий субъекта РФ и нарушение ПВЗ.
--------------------------------
Например, такие суждения неоднократно высказывались на заседаниях Координационного совета руководителей правовых служб законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ ЦФО "Центрально-Черноземная".

Ко второму варианту принятия законов субъектов РФ относятся правовые акты, предметом регулирования которых объявляются отношения в конкретной сфере правового регулирования (например, охрана окружающей среды, культурная деятельность, регулирование водных отношений), а содержание их состоит из правовых норм, включающих положения о перераспределении между органами государственной власти субъекта РФ полномочий субъекта РФ, установленных в федеральном законе. Например, Закон Ивановской области от 18 мая 2005 г. N 87-ОЗ "О пожарной безопасности на территории Ивановской области" . В его названии заявлен широкий предмет правового регулирования - правоотношения, складывающиеся на территории Ивановской области в сфере пожарной безопасности. А фактическое содержание Закона состоит из статей:
--------------------------------
Собрание законодательства Ивановской области. 2005. N 10(268).

содержащих общие (ст. 1) и заключительные (ст. 14 и 15) положения;
дублирующих Федеральный закон "О пожарной безопасности" (ст. 4 - 8 Закона субъекта РФ дублируют положения, содержащиеся в ст. 7 - 11, 25 и 26 Федерального закона);
устанавливающих полномочия Ивановской областной Думы (ст. 9), которые уже установлены Федеральным законом N 184-ФЗ (ст. 5) и в Уставе Ивановской области (ст. 41) ;
--------------------------------
Там же.

перераспределяющих некоторые полномочия, установленные в отраслевом Федеральном законе "О пожарной безопасности" (ст. 5, 18, 22 и др.) между Губернатором Ивановской области и Правительством Ивановской области (ст. 3, 10 - 13).
Речь идет о том, что в субъектах РФ есть "нормативный пакет", состоящий из законов и подзаконных правовых актов, подробно регулирующих статус названных органов, в том числе устанавливающих перечень их полномочий. И именно в них должны быть установлены полномочия органов государственной власти субъекта РФ. Следует учитывать и тот факт, что распределение законом субъекта РФ полномочий между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и центральными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ нарушает принцип разделения властей, ставит исполнительную власть в подчиненное положение, например, Закон Курской области от 9 декабря 2004 г. N 67-ЗКО "О здравоохранении в Курской области" , Закон Тульской области от 9 февраля 2004 г. N 433-ЗТО "Об образовании" . При этом имеет место осуществление законодательным органом субъекта РФ функций, входящих в компетенцию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (подп. "г" ч. 2 ст. 21 Федерального закона N 184-ФЗ), что создает дисбаланс в полномочиях властей и лишает этот орган государственной власти самостоятельности в принятии им решений в рамках своей компетенции. Отступление от такой позиции приводит не только к дублированию правовых норм в законах разных уровней, но и к их многократному установлению в разных законах и иных правовых актах субъекта РФ, и, следовательно, к нарушению принципа единства законности с точки зрения установления единообразного понимания нормативных правовых актов, их толкования и применения.
--------------------------------
Курские ведомости. 2004. N 12.
Вестник Тульской областной Думы. 2004. N 1 - 2(94 - 95).

Третий вариант заключается в принятии законов субъектов РФ, объединяющих в себе в разных пропорциях положения федерального закона (а иногда и подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов) и правовых норм, установление которых действительно относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Принятие такого нормативного "коктейля" объясняется авторами законопроектов необходимостью представления правоприменителю комплексного правового акта, удобного в ежедневном использовании. По мнению законодателя, правоприменитель хочет иметь на своем рабочем месте единый нормативный правовой акт, объединяющий в себе все правовые положения, регулирующие тот или иной вопрос. Не комментируя подробно эту позицию законодателя, скажем лишь, что она приводит к нарушению принципа недопустимости противопоставления законности и целесообразности, в соответствии с которым законодателю предоставляется возможность принять наиболее правильное решение, но в границах, определенных правовой нормой.
Так, например, Закон Московской области от 11 ноября 2005 г. N 240/2005-ОЗ "О здравоохранении в Московской области" содержит большое количество правовых норм, уже установленных такими правовыми актами, как Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан , Устав Московской области , Закон Московской области от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" , Закон Московской области от 21 октября 2005 г. N 220/2005-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Московской области" , Закон Московской области от 1 декабря 2004 г. N 164/2004-ОЗ "О нормативах бюджетной обеспеченности, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области на 2005 год" , Постановление Правительства Московской области от 29 января 2004 г. N 40/2 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Московской области" , а также проектом Постановления Правительства Московской области "Об утверждении Программы Правительства Московской области "Развитие системы здравоохранения Московской области до 2010 года" .
--------------------------------
Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. N 220.
Ведомости РФ. 1993. N 33. С. 1318.
Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1.
Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. N 215.
Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. N 206.
Ежедневные новости. Подмосковье. 2004. N 236.
Информационный вестник Правительства Московской области. 2004. N 2.
См.: Постановление Правительства Московской области от 2 октября 2006 г. N 931/37 "Об утверждении Программы Правительства Московской области "Развитие системы здравоохранения Московской области до 2010 г." // Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. N 192.

Такое положение вещей, на наш взгляд, объясняется тем, что должностные лица, обладающие реальной властью (следует подчеркнуть, не рядовые исполнители, а именно должностные лица, принимающие волевые решения), не считают принятие подобного рода законов, в которых отсутствует правоустановление как таковое, нарушением законности.
Можно привести еще один пример, который встречается реже, чем предыдущие, но свидетельствует о нарушении ПВЗ. Речь идет об установлении законом субъекта РФ положений, которые, исходя из направленности их действий и их содержания, носят исполнительно-распорядительный характер. Так, Законом Московской области было утверждено заключение гражданско-правовых договоров между центральными исполнительными органами государственной власти РФ и соответствующими центральными исполнительными органами государственной власти Московской области о порядке финансирования ряда хозяйственных объектов, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на 2006 г. Целью принятия данного Закона являлось наделение центральных исполнительных органов государственной власти Московской области полномочиями по заключению от имени Московской области договоров о финансировании и определение условий заключения этих договоров . Однако указанными полномочиями уже наделен Губернатор Московской области. В соответствии с подп. "а" п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ и подп. "а" п. 1 ст. 50 Устава Московской области Губернатор Московской области представляет Московскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от ее имени. Договоры, предлагаемые к утверждению, не должны утверждаться законом субъекта РФ, как требуется в соответствии с п. "з" ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ, так как являются гражданско-правовыми и носят индивидуализированный распорядительный характер. Эта позиция подтверждается в том числе ссылкой в ст. 1 рассматриваемого Закона субъекта РФ на положения ГК РФ, регулирующего гражданско-правовые отношения, а также на постановления и распоряжения Правительства РФ, которые являются исполнительно-распорядительными актами, принятыми во исполнение федеральных законов.
--------------------------------
Закон Московской области от 24 октября 2006 г. N 189/2006-ОЗ "Об утверждении заключения договоров (соглашений) о порядке финансирования строек и объектов, включенных в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2006 год, финансируемых за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2006 год, и предназначенных для формирования государственной собственности Московской области или собственности муниципальных образований Московской области с федеральными органами исполнительной власти - главными распорядителями средств федерального бюджета" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. N 202.

Как мы видим, закону придали характер индивидуального нормативного правового акта и он стал выполнять не свойственную ему функцию - исполнительно-распорядительную, тем самым понизив значимость закона субъекта РФ - правового акта большей юридической силы - до уровня исполнительно-распорядительного документа.
Каковы же причины принятия таких нормативных правовых актов?
Первая и основная, на наш взгляд, причина нарушения ПВЗ заключается в том, что динамика развития социально-экономических процессов в обществе опережает их законодательное регулирование, чем лишает законодателя времени на осмысление концепции закона и его места в системе законодательства. Поэтому мы констатируем недостаточное качество правового регулирования: например, либо образование пробелов в законодательном регулировании, либо деформацию статуса закона как нормативного правового акта высшей юридической силы, либо замену законодательного регулирования подзаконным.
Во-вторых, когда речь идет о правовом регулировании очередной реформы, то в субъекте РФ возникают опасения, связанные с тем, что если в субъекте РФ будет регулировать реформируемые правоотношения не специальный (отраслевой, отдельный) закон, а статусный закон (устанавливающий полномочия соответствующих органов государственной власти) или подзаконный нормативный правовой акт, то Российская Федерация не сможет исполнить свои расходные обязательства перед субъектом РФ по определенному виду финансирования. Однако, как показывает практика, такая "гарантия" является необоснованной. Для получения федерального финансирования тех или иных мероприятий, направленных на реализацию, например, национальных проектов, достаточно принять региональную целевую программу или внести изменение в уже имеющуюся, в которой будут отражены мероприятия, финансируемые из федерального бюджета, а также соответствующие положения в закон о бюджете субъекта РФ.
В-третьих, должностные лица субъектов РФ считают, что федеральные органы, контролирующие состояние дел в субъектах РФ по своевременному приведению законодательства субъекта РФ в соответствие с федеральным в целях обеспечения исполнения федерального законодательства, не вникают в суть содержания закона субъекта РФ и читают только его название. По их мнению, если в названии закона отражается конкретная сфера правового регулирования, то субъект РФ войдет в число тех "отличников", которые своевременно исполнили предписание федерального закона и привели свои правовые акты в соответствие с ним. Такую неправовую позицию можно расценивать как нарушение принципа связи законности и культуры, который заключается в том, что уровень законности напрямую зависит от уровня общей и правовой культуры граждан и должностных лиц государства .
--------------------------------
Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях. М., 1998. С. 193.

В-четвертых, к нарушению федерального закона приводит желание, часто вполне обоснованное, урегулировать общественные отношения в зависимости от местных условий. С одной стороны, можно констатировать "негибкость" федерального закона, который не учитывает особенностей всех субъектов РФ. Например, Московская область, обладая спецификой, связанной с ее формированием и развитием как пристоличной территории, столкнулась с серьезными проблемами реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , которые возникли из-за того, что его положения не регулируют целый ряд особенностей правоотношений, свойственных только двум субъектам РФ (Московской области и Ленинградской области), в границах которых находятся самостоятельные субъекты РФ (город Москва и город Санкт-Петербург). С другой стороны, у субъектов РФ отсутствуют финансовые, организационные и иные возможности быстрой, реформаторской реализации полномочий, полученных в результате перераспределения полномочий между РФ и ее субъектами. Например, многие субъекты РФ не успели в сроки, установленные Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" , обеспечить финансирование мер государственной социальной поддержки.
--------------------------------
СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3348.

И в этих условиях субъект РФ идет на нарушение федерального законодательства и принимает законы, пытаясь хотя бы на время, до вступления в силу решения суда, признающего эти законы недействительными, либо до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство, урегулировать возникшие правоотношения и связанные с их реализацией проблемы.
В-пятых, можно отметить недостаточный уровень правовой культуры должностных лиц, принимающих волевые решения, для которых не существует разницы между понятиями "закон" и "законодательство", которые теории права и советам профессиональных юристов и отраслевых специалистов предпочтут политическую волю и политическую целесообразность, которые забывают, что принципы законности опосредованно регулируют социальные отношения и выражают устоявшиеся в обществе взгляды на содержание нормативного правового акта. Поэтому нарушение (искажение) на практике любого из принципов законности приводит к потере авторитета государственной властью и снижению как общей, так и правовой культуры общества.
Допускаем, что не все эти причины являются безосновательными. Возможно, в некоторых из них есть свой резон, тем более что органы государственной власти субъектов РФ выполняют не только нормотворческие, но и политические функции. Но это не дает права субъекту РФ нарушать законодательство и не соблюдать ПВЗ и другие принципы законности. А именно так можно расценивать приведенные выше примеры.
Изучая действие ПВЗ и его связи с другими принципами законности, мы видим, что законность как политико-правовое явление, связанное с авторитетом власти, является нормативным выражением ее политических интересов, отражением существующих в обществе проблем и противоречий. Встречаются высказывания о том, что с нравственной позиции законность есть юридическая форма выражения справедливости . Но иногда понимание справедливости и нравственности у правотворца и правоприменителя различно. Особенно грустно это констатировать в условиях, когда федеральные органы государственной власти выделяют в качестве нового вида деятельности систематическую деятельность органов государственной власти и общественных институтов по оценке, анализу и обобщению информации о динамике законодательства, практике его применения в установленной сфере деятельности с тем, чтобы выявить их соответствие планируемому результату государственного управления и правового регулирования, ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов власти, институтов гражданского общества и граждан . Поэтому констатация проблем и выявление причин их возникновения - только часть решения задачи по обеспечению действия ПВЗ. Основной вопрос состоит в законодательном установлении и обязательном применении специальных средств и способов, посредством которых возможно исправить уже имеющиеся нарушения, не допускать возникновения новых и обеспечить четкое и единообразное исполнение ПВЗ.
--------------------------------
См., напр.: Лисюткин А.Б. К понятию законности // Правоведение. 1993. N 5. С. 108 - 112.
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 225.

Одним из таких средств является мониторинг закона , отличие которого от простого изучения и анализа законодательства и практики его применения состоит именно в законодательно установленной возможности воздействия на те нарушения, которые были выявлены в ходе проведения мониторинга с целью их устранения или предотвращения. Осуществление мониторинга закона должно стать государственной функцией и расцениваться как способ осуществления государственного контроля при широком участии институтов гражданского общества.
--------------------------------
Толмачева Н.Н. Мониторинг закона - от практики к теории // Право и экономика. 2006. N 7. С. 5.

Другим известным социально-экономическим и социально-правовым установлением можно назвать усиление контроля и надзора как за правотворческой, так и за правореализационной деятельностью органов государственной власти, за правоприменительной деятельностью институтов гражданского общества, а также применение мер государственного принуждения, в том числе мер юридической ответственности на всех этапах правотворчества и правореализации. Осознание законодателями и правоприменителями того, что за их действиями осуществляется постоянный государственный контроль, а также понимание неотвратимости наказания и естественное нежелание наступления неизбежных санкций приведут:
к повышению эффективности правотворчества и юридической деятельности в целом, которое своевременно и качественно будет отражать закономерности развития общественных отношений. В связи с этим уместно вспомнить слова Президента РФ В.В. Путина в Послании ФС РФ в 2006 г. о том, что авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения ;
--------------------------------
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 года // РГ. N 97. 2006.

к повышению правовой культуры всех институтов гражданского общества, так как высокий уровень культуры, образованность людей составляют основу правильного исполнения и применения законов, а также формирования уважения к закону и законодателям.
Следует отметить острую необходимость в принятии федеральных законов о нормативных правовых актах и о парламентском контроле. Вопросы, связанные с обеспечением законности, правопорядка и государственной дисциплины, в том числе с принципами и гарантиями законности, существуют сейчас в теоретической, а не в нормативной плоскости. А у лиц, принимающих волевые решения, на все теоретические обоснования юристов существует одно возражение: все это существует только в теории, покажите, в каком правовом акте это написано. Теория права добровольно принята юридическим сообществом и теми институтами гражданского общества, которые обладают высоким уровнем правовой культуры. Однако при принятии административных (властных) решений она применяется, как говорится, по усмотрению.
Средством обеспечения исполнения ПВЗ является также организация разъяснительной (просветительской) деятельности, которая заключается в том, чтобы обучать законодателя культуре отношения к подготовке, принятию и исполнению закона. Так, Министерство юстиции РФ, хотя и занимается разъяснительной работой, но проводит ее в основном среди органов исполнительной власти субъектов РФ и оказывает помощь при подготовке нормативных правовых актов тоже исполнительным органам государственной власти субъектов РФ. Полагаем, что в материалах, подготовленных по результатам мониторинга, проводимого Министерством юстиции РФ, можно было бы не только констатировать нарушения законов, но и давать разъяснения по устранению причин, вызвавших эти нарушения.
Автор разделяет точку зрения своих коллег юристов, которые ежедневно трудятся для того, чтобы право в целом и правотворчество в частности стали стабильными, более совершенными и реально отражающими определенную в обществе меру социальной справедливости . Общество должно иметь механизмы защиты закона от сиюминутных желаний и необдуманных действий политиков, а также от соглашательских позиций и правовой безграмотности законодателей. При таком подходе реализация наполненных конкретным социальным содержанием прав и обязанностей субъектов общественных отношений, урегулированных в законах субъектов РФ, приведет общественные отношения к такому состоянию, которое, с точки зрения доминирующих в обществе слоев населения, будет в максимальной степени учитывать интересы личности, общества и государства .
--------------------------------
Филимонов В.Д. Норма права и ее функции // Государство и право. 2007. N 9. С. 5.
Филимонов В.Д. Норма уголовного права. СПб., 2004. С. 46 - 48.

{button_sps} [skazali]{lang_thanks}:
{thanks} [/skazali]